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2019年8月15日星期四

最高院主审法官:房屋征收与补偿的十个具体问题 (上):从三起公报案例谈起

最高院主审法官:房屋征收与补偿的十个具体问题 (上)——从三起公报案例谈起

一、征收与补偿同时性问题

"有征收必有补偿、无补偿则无征收",此为法治的基本要求。"征收"与"补偿"系"唇齿"关系,两者不应分离。我国《宪法》第13条第1、2款分别规定:"公民的合法的私有财产不受侵犯"、"国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权",该条第3款规定,"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿"。这些规定说明,在《宪法》上合法的私有财产权自身即具有对抗公权力的特性,而国家对公民存在着一般性的职务义务,即不得侵犯公民的自由与权利,并且国家也有义务(通过立法、执法或司法等方式)保护私有财产权不受侵犯。从上述规定可以看出,我国宪法坚持并明确了"征收"与"补偿"的同时性,坚持"有征收必有补偿"原则,禁止只征收不补偿或者低补偿。

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事实上,各国宪法均有类似规定。英文中"征收"(taken for public use)本身即含有"公共利益"和"正当补偿"之义。1789年法国《人权宣言》第17条确立的征收三条件即为:合法认定的公共利益的存在;对被征收人所造成的损失予以公平的补偿;预先补偿(on condition of just indemnity)。美国宪法第五修正案规定:"非有恰当补偿,不得将私有财产充作公用"(nor shall private property be taken for public use, without just compensation)。德国《基本法》第14条规定:"征收仅许可为公共福祉而为之,征收仅得以法律或根据法律而为之。该法律应规定补偿之种类及范围,补偿之决定,应公开衡量公共利益及当事人利益。"日本国《宪法》第29条规定:"私有财产在正当的补偿下得收归公用。"除非在紧急情况下,征收决定均须以书面形式作出,不能以口头形式作出,以便解决所有权的转移时点和补偿标准的确定时点等问题。同时,以书面形式作出的决定,还必须具备法定的形式,载明法定的内容。原则上,不以书面形式作出的征收决定应当视为无效行政行为。书面作出的征收决定除应当有征收的具体四址范围等内容外,还必须包括具体的补偿方案和内容。法理上,不包括补偿内容的征收决定应当视为效力待定或者不生效。我国台湾地区2000年修订的土地征收条例第20条第2款即明确:"需用土地人未于公告期满十五日内将应补偿地价及其他补偿费缴交该直辖市或县(市)主管机关发给完竣者,该征收案从此失去效力。"

因此,从法理层面分析,征收与补偿不可分离;征收决定未规定补偿内容的不生效。是故,《物权法》第28条规定的物权变更或者消灭的时点就颇值得具体化讨论。单纯从理论分析看,不能认为政府发布了征收决定,被征收人的物权就立即发生变动;只有在安置补偿已经解决的情况下,被征收人的物权才变更或者消灭。

令人遗憾的是,由于种种原因,脱胎于《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)的《征补条例》未能在相关条文中明确"征收"与"补偿"的同时性。特别是《征补条例》将征收决定与补偿决定分别作为两章单独规定,并且明显划分为先后两个不同阶段,容易被误读为市县级政府可以先征收后补偿;或者可以只征收不补偿。这完全是对《宪法》规定的征收制度以及《征补条例》立法原意的误解。正是由于《征补条例》在立法技术上对征收、补偿单独分别规定,给了地方政府嗣后再解决补偿问题的空间,造成一些政府"快"征收而"慢"补偿:有的先征后补,有的征收完结后建设开始时才补偿,有的甚至多年征而不补。这都严重背离《宪法》精神,也让"征收"制度背负"恶名"。安业案中,太原市人民政府以通告的形式代替征收决定,正是利用了征收与补偿的不同时性,即先行收回土地使用权,在实际使用土地时再来补偿,从而侵犯了安业公司的物权。征收决定与补偿决定的分离,还会造成补偿时点严重滞后于征收时点,从而可能出现被征收人取得的货币补偿款无法购买同类房屋的问题,侵犯被征收人的居住权,有的还酿成恶性事件。因而,有必要通过司法裁判正本清源,厘清征收与补偿的关系。

笔者认为,《征补条例》虽然从立法技术上将征收决定与补偿决定相分离,似乎在征收决定可以不同时解决补偿问题;但从《征补条例》第27条规定实施房屋征收应当先补偿、后搬迁,以及考察《征补条例》的上位法依据及《征补条例》自身的逻辑结构,仍然能够清晰地得出结论:《征补条例》在立法上仍然坚持了征收与补偿的同时性,仍然坚持"有征收必有补偿"原则,仍然坚持补偿问题应在征收决定同时或者合理期限内解决。事实上,《征补条例》人为地将征收决定和补偿决定分离,更多是"迁就"大规模城市建设的国情需要,更多考虑了征收拆迁工作的效率。在大规模城市建设基本完成后,修订《征补条例》时,应着重考虑将征收内容与补偿内容合二为一。如经立法论证,仍需要坚持效率优先,则宜在征收决定作出前,创设"预征收"制度,即先通过预征收解决用地范围和是否公共利益等问题,再通过征收与补偿决定解决每一户的征收与补偿问题,以解决现阶段征收与补偿的不同时性。

正是基于上述考虑,安业案裁判认为:征收补偿应当遵循及时补偿原则。征收决定一般应当包括具体补偿内容,因评估或者双方协商以及其他特殊原因,征收决定未包括补偿内容的,征收机关应当在征收决定生效后的合理时间内,及时通过签订征收补偿协议或者作出征收补偿决定的方式解决补偿问题。补偿问题未经征收补偿协议或者补偿决定解决前,被征收人有权拒绝交出房屋和土地。

二、安置补偿不合理迟延问题

讨论征收与补偿关系,必然要讨论征收时点、评估时点和补偿时点的关系问题。从一定层面看,国家征收公民私人房屋,本质上是国家对被征收人房屋"强制购买",补偿是政府强制取得私人不动产的对价。一些国家也的确是以"强制购买"方式进行"征收"。实践中,多数被征收人关注的并不是是否因"公共利益"而征收等"上游"问题,而是更关注补偿标准和补偿金额等"下游"问题。以公平合理市场价格补偿原则确定后,以何时点的市场价格作为补偿基准,就成为较关键的问题。对此,《征补条例》第19条和《国有土地上房屋征收评估办法》(以下简称《评估办法》)第10条均规定,被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。对绝大多数的被征收人而言,以征收决定公告之日的市场评估价格作为补偿基准,能够体现公平合理补偿原则。但实践中,少数征收决定和补偿决定间隔时间过长,有的评估时点和补偿时点甚至相差数年之久,以致如何补偿成为案件争议的主要问题。实践中,市县级政府未及时签订补偿协议或做出补偿决定的原因很多:有的因为市县级政府建设项目用地需求不迫切或者没有项目;有的因为安置补偿资金不到位无力补偿;有的因为征地后建设规划有所调整;有的因为征收行为本身不规范引发诉讼以致补偿问题被搁置;有的因为被征收人提出不合法不合理的补偿要求,征收单位依法履职不力;还有个别因维稳需要以拖待变,最终造成在征收决定公告数年后,安置补偿问题仍未得到解决;有的则经过旷日持久的复议、诉讼,最终仍未有效解决补偿问题。对这些特殊案件的裁判只能因案而宜:既不能一律以征收决定公告之日评估价格作为补偿的基准,否则可能会显著降低被征收人的住房保障条件,背离《征补条例》保障被征收人合法权益的立法精神;但也不能一律以法院裁判时点的市场价格作为基准,否则必然造成补偿标准不统一,甚至会变相诱导当事人通过诉讼拖延征收补偿过程。

因此,针对不同原因造成的迟延补偿问题,应相应作出不同安排。具体可以考虑采取以下方式:

第一,补偿虽然可以适当滞后但仍需在合理期限。对"合理期限"的判断,必须综合建设项目范围大小、被征收房屋是否仍由被征收人正常实际使用等因素综合判断。如无其他正当理由,合理期限可参考《房地产抵押估价指导意见》第26条有关"估价报告应用有效期从估价报告出具之日起不得超过一年"的规定,即市县级政府一般应在征收公告之日起1年内解决补偿问题;对未依法公告房屋征收决定的,可以自向被征收人送达征收决定之日起计算。

第二,解决补偿问题的方式,既可以是签订补偿协议,也可以是作出补偿决定。如果被征收人自愿接受补偿方案和补偿内容,则通过签订征收补偿协议的方式解决补偿问题;如果无法就补偿问题达成一致,市县级政府一般应在1年内作出征收补偿决定,以书面形式确定补偿内容和补偿金额,并送达被征收人。

第三,补偿决定所确定的补偿内容应明确具体,并依法送达,能够即时实现;被征收人领取补偿后仍不满意的,仍可以通过行政诉讼等方式依法主张权利。之所以强调必须制作和送达补偿决定,是因为补偿决定一经作出即发生公定力、确定力和执行力。对征收单位和相关其他行政机关而言,非经法定程序不得撤销;对被征收人而言,其被征收房屋的安置补偿问题,已经通过生效的法律文书得以确认并固定,可以随时实现安置补偿权利。征收补偿决定作出后,被征收人不领取补偿内容的,市县级政府一般应依法办理相关提存等手续,并书面告知被征收人领取补偿款项、使用安置房屋等,以避免相应不动产价格波动的风险。被征收人无法定正当理由拒绝领取的,征收机关对在诉讼等相关期间内被征收财物价格上涨而形成的损失不承担补偿责任。被征收人对征收补偿决定或者征收补偿协议所确定的补偿金额和其他内容有异议,不能因此而阻碍征收实施。房屋征收部门也应加强宣传引导,说服教育被征收人先行领取补偿,告知被征收人先行领取接受补偿的内容,只是意味着对行政决定的尊重,并减少相应可能的损失,其仍然有权提起行政复议或者行政诉讼,解决双方有争议的内容。而如果市县级政府自身存在过错,造成1年内既未与被征收人签订补偿协议,又不作出征收补偿决定,且被征收不动产价格明显上涨,仍以公告时点作为补偿时点明显不公平的,可以考虑以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准。

第四,对市县级政府在合理期限内作出的补偿决定,人民法院一般不宜以裁判时点作为补偿基准时点。考虑到司法权与行政权的分工,即使人民法院认为补偿决定遗漏相关内容,也不宜从根本上否定行政机关对补偿时点的认定,而只宜在裁判时适当予以调增。人民法院撤销补偿决定,责令市县级政府重新作出的,对补偿时点的确定,仍属于行政机关裁量的范围,其只要不严重背离相对合理的期限,一般仍宜参考征收公告时点的评估价格,以免造成整个征收范围内被征收人补偿标准的不公平。人民法院撤销补偿决定时,也可作出部分撤销判决,维持合法的补偿内容,并责令市县级政府支付或者提存合法的补偿内容,以避免当事人胜诉后,却因不动产价格上涨而产生新的损失。

第五,对市县级政府超过合理期限且无正当理由未予补偿,又不能证明被征收人同意延期协商补偿的,人民法院可将实际作出补偿决定的时点或者双方协商的时点作为评估时点。市县级政府严重违法,在无征收决定、无补偿决定的情况下恶意违法强制搬迁,且长期拒不解决补偿问题,对被征收人合法权益造成重大损害的,甚至可以考虑以一审审理时点作为评估时点。惟如此,才能让违法征收具有被惩戒性,才能让违法者承受代价,才能通过司法审查倒逼政府依法征收。此类案件中需要对原时点评估内容进行调整时,要综合考虑"评估目的的准备实现日"与"评估目的的实际实现日"之间的差距:即既可以由原评估机构出具补充报告,将期间的价格上涨或者下降进行说明,并做相应调整;也可由原评估机构对审核调整出具调整说明;特殊情况下,还应当重新作出评估。

三、征收决定的形式问题

市县级政府作出征收决定,应针对被征收地块上所有的被征收人,还是应分户分别作出,《征补条例》未作明确规定,也未明确规定征收决定的具体样式。从《征补条例》条文逻辑看,是将征收地块上所有房屋作为整体,而非分户分别进行:即市县级政府仅作出单一的征收决定以征收被征收范围内的所有房屋;只是在作出补偿决定时,才分户逐一制作并送达。《征补条例》第12条等规定和习惯做法也印证此种操作模式。而根据《征补条例》第14条规定,被征收人不服征收决定,享有相应提起复议和诉讼的权利,此也为沿袭农村集体土地征收的习惯做法。整体单一征收的优点在于高效便捷,有利于征收工作整体推进,有利于将征收与补偿分离,也有利于"说服动员"被征收人接受补偿,比较符合现阶段城市建设效率优先的国情。但缺点也十分明显,由于每一个被征收人、每一户房屋的情况不尽相同,其是否都同样符合征收条件情况各异:可能大部分房屋征收均符合规定,但也不排除对个别房屋的征收(如历史文物),可能不符合规定。同时,被征收人申请复议和提起诉讼的,必然又带来复议和司法审查对象的确定问题:即使仅有个别被征收人对征收决定不服,复议机关和人民法院也必须要审查对整体征收决定是否违法,需要对整体征收决定涉及的全部房屋的合法性进行评判。在个别被征收人申请复议和提起诉讼后,对其他被征收人的诉求,还可能要参考《民事诉讼法》有关权利人登记公告程序,作为集团诉讼要求其他人员参加;否则将不利于保障征收范围内未提起诉讼的被征收人相应获得救济的权利。进而言之,这还会带来对整个征收决定的原告主体资格问题,司法审查范围问题,其他被征收权利人作为诉讼主体的资格问题,以及生效裁判既判力的范围问题,等等。回答并解决这些问题,又必然会因被征收人情况的不同而千差万别。

可见,在整体上对同一征收地块的被征收人作出一个征收决定,将其统一化、抽象化,不仅不利于征收程序中被征收人程序性权利的保障,也不利于后续救济程序的有序进行,并给司法审查带来一系列难题。《征补条例》修订时,应当完善征收决定的内容和形式:即对征收范围内的每一户房屋逐一制作并送达征收决定,明确征收决定的个别性。申言之,征收决定所征收的房屋应是具体的、特定的、个别的,而不宜是整体的、抽象的、笼统的。这样操作,表面上看可能延缓征收的效率,但却有利于减少纠纷,有利于因户施策,最终有利于提高效率,减少矛盾。

注:本文已刊登在《法律适用》2017年第9期 ,感谢作者授权本公号独家刊登。



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